eb9f5d7a-fdb6-456d-8f45-b3ae88753706_3324

Sygn. akt: KIO 3324/26

Uzasadnienie

Zamawiający Gmina Tarnowskie Góry (dalej: „Zamawiający”) prowadzi na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych, w trybie przetargu nieograniczonego, postępowanie o udzielenie zamówienia pn. „Dostawa wraz z montażem urządzeń dla Centralnej Oczyszczalni Ścieków przy ul. Wodnej w Tarnowskich Górach – dyfuzorów napowietrzających dla dwóch reaktorów biologicznych”. Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 29 stycznia 2026 r. (numer publikacji ogłoszenia: 64990-2026).

W dniu 8 lipca 2026 r. wykonawca Aerzen Polska Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej: „Odwołujący”) wniósł do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej odwołanie wobec:

1)wyboru oferty Zakładu Usługowo Produkcyjnego P.O., wobec bezpodstawnego uznania jej za ofertę najkorzystniejszą, pomimo faktu, że oferta złożona przez Odwołującego Aerzen Polska Sp. z o.o. przewidywała niższą cenę, niebędącą jednocześnie ceną rażąco niską;

2)odrzucenia oferty Odwołującego Aerzen Polska Sp. z o.o. wobec bezpodstawnego uznania, że oferta Odwołującego zawiera rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia, podczas gdy Odwołujący złożył obszerne i szczegółowe wyjaśnienia dotyczące ceny i udowodnił, że nie jest ona rażąco niska;

3)odrzucenia oferty Odwołującego Aerzen Polska Sp. z o.o. wobec bezpodstawnego uznania, że wyjaśnienia złożone przez Odwołującego nie uzasadniają podanej w ofercie ceny, podczas gdy wyjaśnienia Odwołującego były obszerne i szczegółowe i dowodzą możliwości wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi w dokumentach zamówienia;

4)żądania przez Zamawiającego złożenia przez Odwołującego wyjaśnień dotyczących ceny wskazanej w ofercie, podczas gdy w sprawie nie występowało podejrzenie rażąco niskiej ceny;

5)zaniechania odstąpienia od żądania złożenia przez Odwołującego wyjaśnień dotyczących ceny wskazanej w ofercie, podczas gdy rozbieżność cen wynikała z okoliczności oczywistych, niewymagających wyjaśnienia;

6)zaniechania odrzucenia oferty Zakładu Usługowo Produkcyjnego P.O., pomimo faktu, że jego oferta przewidywała mniej korzystne warunki cenowe niż Odwołującego Aerzen Polska Sp. z o.o., a w konsekwencji bezpodstawnym uznaniu tejże oferty za najkorzystniejszą;

7)zaniechania wyboru oferty Aerzen Polska Sp. z o.o. jako najkorzystniejszej pomimo zagwarantowania przez Odwołującego Aerzen Polska Sp. z o.o. najniższej całkowitej łącznej ceny ofertowej i obalenia domniemania rażąco niskiej ceny.

Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie następujących przepisów ustawy Pzp:

1)art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp w zw. z art. 224 ust. 6 ustawy Pzp poprzez odrzucenie oferty Odwołującego Aerzen Polska Sp. z o.o. wobec:

a.bezpodstawnego uznania, że oferta zawiera rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia,

b.bezpodstawnego uznania, że wyjaśnienia Odwołującego wraz z dowodami nie uzasadniają podanej w ofercie ceny, a tym samym, że Odwołujący nie obalił domniemania rażąco niskiej ceny,

2)art. 224 ust. 1 i 2 ustawy Pzp poprzez żądanie złożenia przez Odwołującego wyjaśnień dotyczących ceny wskazanej w ofercie, wobec:

a.bezpodstawnego uznania, że w sprawie występuje podejrzenie rażąco niskiej ceny,

b.braku odstąpienia przez Zamawiającego od żądania złożenia wyjaśnień przez Odwołującego dotyczących ceny wskazanej w ofercie w sytuacji, gdy rozbieżność cen wynikała z okoliczności oczywistych, niewymagających wyjaśnienia,

3)art. 239 ust. 1 i 2 ustawy Pzp poprzez bezzasadny wybór oferty Zakładu Usługowo Produkcyjnego P.O. jako najkorzystniejszej pomimo ww. naruszeń.

Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania w całości i nakazanie Zamawiającemu:

unieważnienia czynności wyboru oferty Zakładu Usługowo Produkcyjnego P.O. i powtórzenia badania i oceny ofert;

unieważnienia czynności odrzucenia oferty Odwołującego Aerzen Polska Sp. z o.o. i powtórzenia badania i oceny oferty Odwołującego;

badania i oceny ofert, a w konsekwencji odrzucenia oferty Zakładu Usługowo Produkcyjnego P.O. jako niebędącej ofertą najkorzystniejszą.

Przystąpienie do postępowania po stronie Zamawiającego zgłosił wykonawca P.O. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Zakład Usługowo Produkcyjny P.O. (dalej: „Przystępujący”).

Pismem z dnia 20 lipca 2026 r. Zamawiający udzielił odpowiedzi na odwołanie. Zamawiający uznał zarzuty odwołania za niezasadne i wniósł o jego oddalenie.

Pismem z dnia 18 sierpnia 2026 r. Odwołujący przedstawił dodatkowe stanowisko w sprawie.

Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła i zważyła, co następuje:

Pismem z dnia 16 czerwca 2026 r. Zamawiający wezwał Odwołującego, na podstawie art. 224 ust. 2 pkt 1 ustawy Pzp, do przedstawienia wyjaśnień i dowodów w zakresie wyliczenia ceny za wykonanie przedmiotu zamówienia.

Odpowiedzi na ww. wezwanie Odwołujący udzielił pismem z dnia 22 czerwca 2026 r.

Pismem z dnia 3 lipca 2026 r. Zamawiający poinformował o wyborze oferty najkorzystniejszej i odrzuceniu oferty Odwołującego na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp w związku z art. 224 ust. 6 ustawy Pzp.

Podsumowując uzasadnienie faktyczne czynności odrzucenia oferty Odwołującego Zamawiający stwierdził:

„Po wszechstronnej analizie wyjaśnień złożonych przez Aerzen Polska Sp. z o.o. oraz załączonych do nich dokumentów Zamawiający stwierdził, że wykonawca nie wykazał, aby zaoferowana cena obejmowała wszystkie koszty niezbędne do należytego wykonania zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi w Specyfikacji Warunków Zamówienia oraz projektowanych postanowieniach umowy.

Zamawiający nie oceniał poprawności przyjętych przez wykonawcę założeń ekonomicznych ani technicznych. Przedmiotem oceny było wyłącznie to, czy wykonawca wykazał je w sposób pozwalający na ich zweryfikowanie. Przedmiotem oceny Zamawiającego nie było ustalenie czy wykonawca będzie w stanie zrealizować zamówienie za zaoferowaną cenę ani samodzielne określanie kosztów, jakie powinny zostać poniesione przy realizacji zamówienia. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 224 ustawy Prawo zamówień publicznych nie polega bowiem na zastępowaniu wykonawcy w sporządzaniu kalkulacji ceny ani na prowadzeniu przez Zamawiającego własnych wyliczeń ekonomicznych.

Zgodnie z art. 224 ust. 5 ustawy Pzp ciężar wykazania, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny lub kosztu, spoczywa wyłącznie na wykonawcy. Obowiązek ten ma charakter materialnoprawny i oznacza konieczność przedstawienia wyjaśnień popartych konkretnymi wyliczeniami oraz dowodami, które pozwolą Zamawiającemu zweryfikować, że cena obejmuje wszystkie elementy świadczenia wynikające z dokumentów zamówienia. Samo przedstawienie twierdzeń, zapewnień lub ogólnych deklaracji nie stanowi wykonania obowiązku wynikającego z art. 224 ust. 5 Pzp.

Wystąpienie już jednej niewykazanej pozycji objętej wezwaniem może skutkować utrzymaniem domniemania rażąco niskiej ceny. W niniejszej sprawie niewykazane pozostały dwa samodzielne elementy kalkulacji, a dodatkowo pozostałe wyjaśnienia cechowały się istotnym stopniem ogólności i brakiem możliwości ich weryfikacji. Wykonawca nie wykazał dwóch zasadniczych elementów kalkulacji ceny, które zostały jednoznacznie wskazane w wezwaniu Zamawiającego, tj. kosztów realizacji obowiązków wynikających z udzielonej 2-letniej gwarancji oraz 7-letniej rękojmi, jak również kosztów demontażu istniejącego systemu napowietrzania wraz z zagospodarowaniem odpadów powstałych podczas realizacji robót. W obu przypadkach wykonawca nie przedstawił wyjaśnień i dowodów umożliwiających Zamawiającemu zweryfikowanie, że koszty te zostały uwzględnione w cenie oferty.

W odniesieniu do obowiązków gwarancyjnych i wynikających z rękojmi wykonawca przyjął założenie, iż realizacja tych obowiązków nie będzie generowała żadnych kosztów, jednak nie wyjaśnił przyczyn przyjęcia takiego założenia ani nie wykazał go żadnymi dowodami. Natomiast w zakresie kosztów demontażu wykonawca nie odniósł się do kosztów zagospodarowania odpadów powstałych podczas wykonywania robót, lecz do obowiązków operatora oczyszczalni związanych z przygotowaniem bioreaktora przed rozpoczęciem realizacji zamówienia, odpowiadając tym samym na zagadnienie odmienne od wskazanego w wezwaniu.

Pozostałe stwierdzone przez Zamawiającego braki wyjaśnień, dotyczące w szczególności sposobu kalkulacji wybranych elementów ceny oraz niewystarczającego udokumentowania przyjętych założeń, mają charakter uzupełniający i dodatkowo potwierdzają, że złożone wyjaśnienia nie pozwalają na pozytywną ocenę realności zaoferowanej ceny. Nie stanowią one jednak samodzielnej podstawy odrzucenia oferty.

Powyższa ocena pozostaje zgodna z utrwalonym orzecznictwem Krajowej Izby Odwoławczej, zgodnie z którym wyjaśnienia składane w trybie art. 224 Pzp muszą być konkretne, kompletne, spójne i poparte dowodami, a ich celem jest usunięcie wszystkich wątpliwości Zamawiającego dotyczących realności ceny. Jeżeli wykonawca nie wykaże w sposób przekonujący i weryfikowalny, że zaoferowana cena obejmuje wszystkie koszty realizacji zamówienia, Zamawiający nie tylko jest uprawniony, lecz jest zobowiązany do odrzucenia oferty na podstawie art. 224 ust. 6 ustawy Pzp. Pogląd ten znajduje odzwierciedlenie zarówno w stanowisku Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych dotyczącym badania rażąco niskiej ceny, jak i w utrwalonej linii orzeczniczej Krajowej Izby Odwoławczej oraz sądów okręgowych, zgodnie z którą niewykonanie przez wykonawcę obowiązku wynikającego z art. 224 ust. 5 Pzp skutkuje utrzymaniem domniemania istnienia rażąco niskiej ceny i prowadzi do obowiązku odrzucenia oferty.

Pomimo wezwania do złożenia szczegółowych wyjaśnień wraz z dowodami wykonawca nie wykazał, że zaoferowana cena obejmuje wszystkie koszty realizacji zamówienia oraz umożliwia jego wykonanie zgodnie z wymaganiami SWZ i projektowanymi postanowieniami umowy. Złożone wyjaśnienia nie usunęły zatem wątpliwości Zamawiającego stanowiących podstawę wezwania z art. 224 ust. 1 i 2 Pzp, co skutkuje odrzuceniem oferty na podstawie art. 224 ust. 6 Pzp.

Zamawiający nie był uprawniony do ponownego wezwania wykonawcy w celu umożliwienia mu przedstawienia nowych elementów kalkulacji lub nowych dowodów dotyczących kosztów gwarancji, rękojmi oraz zagospodarowania odpadów, ponieważ kwestie te zostały jednoznacznie objęte pierwszym wezwaniem. Zamawiający może oceniać wyłącznie materiał złożony w odpowiedzi na wezwanie. Po upływie terminu składania wyjaśnień wykonawca nie może uzupełniać ich nowymi wyliczeniami ani nowymi dowodami. Ocena oferty musi więc nastąpić na podstawie materiału znajdującego się w aktach postępowania na dzień jej badania.

Złożone wyjaśnienia nie pozwalają na uznanie, że wykonawca wykazał kompletność kalkulacji ceny. W szczególności wykonawca nie wykazał uwzględnienia kosztów realizacji obowiązków wynikających z gwarancji i rękojmi oraz kosztów zagospodarowania odpadów powstałych podczas demontażu. W konsekwencji Zamawiający nie uzyskał podstaw do przyjęcia, że zaoferowana cena obejmuje wszystkie koszty realizacji zamówienia, a tym samym wykonawca nie obalił domniemania rażąco niskiej ceny, o którym mowa w art. 224 ust. 2 Pzp. Mając na uwadze całokształt zgromadzonego materiału, Zamawiający stwierdza, że wykonawca nie usunął wątpliwości stanowiących podstawę wezwania do złożenia wyjaśnień, nie wykazał kompletności i prawidłowości kalkulacji ceny oferty oraz nie obalił domniemania wynikającego z art. 224 ust. 2 ustawy Pzp. Zamawiający nie wie, czy cena jest realna, ponieważ wykonawca nie udowodnił, że jest.

W konsekwencji złożone wyjaśnienia nie uzasadniają podanej w ofercie ceny, co obliguje Zamawiającego do odrzucenia oferty na podstawie art. 224 ust. 6 i art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo zamówień publicznych.”

Stanowisko Izby:

Izba uznała, że zarzuty przedstawione w odwołaniu nie podlegają uwzględnieniu.

1. W odniesieniu do zarzutów dotyczących wezwania do udzielenia wyjaśnień dotyczących wyliczenia ceny:

Po pierwsze, czynność wezwania Odwołującego do przedstawienia wyjaśnień dotyczących wyliczenia ceny nie została przez Odwołującego zaskarżona w terminie wynikającym z przepisów ustawy Pzp (wezwanie zostało skierowane do Odwołującego przez Zamawiającego 16 czerwca 2026 r., natomiast odwołanie zostało wniesione 8 lipca 2026 r.). Wobec tego, podniesione w tym zakresie zarzuty podlegają ocenie jako spóźnione. Jednakże, nawet w przypadku przyjęcia korzystnej dla Odwołującego wykładni, tj. że czynność wezwania może zostać zaskarżona łącznie z czynnością odrzucenia oferty, ww. zarzuty nie podlegają uwzględnieniu. Zgodnie z przepisem art. 224 ust. 2 pkt 1 ustawy Pzp w przypadku gdy cena całkowita oferty złożonej w terminie jest niższa o co najmniej 30% od wartości zamówienia powiększonej o należny podatek od towarów i usług, ustalonej przed wszczęciem postępowania lub średniej arytmetycznej cen wszystkich złożonych ofert niepodlegających odrzuceniu na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 1, 5a i 10, zamawiający zwraca się o udzielenie wyjaśnień, o których mowa w ust. 1, chyba że rozbieżność wynika z okoliczności oczywistych, które nie wymagają wyjaśnienia. Jak wynika ze stanowiska przedstawionego przez Zamawiającego, w odniesieniu do oferty Odwołującego wystąpiły obydwa ustawowe progi nakazujące wystosowanie wezwania do przedstawienia wyjaśnień dotyczących wyliczenia ceny. Izba nie podzieliła stanowiska Odwołującego co do wystąpienia przesłanek odstąpienia od tego wezwania. Przede wszystkim, Odwołujący nie odniósł się w tym zakresie do okoliczności wystąpienia ustawowego progu liczonego w stosunku do wartości zamówienia, powiększonej o należny podatek od towarów i usług. Ponadto, w ocenie składu orzekającego przepis dający możliwość takiego odstąpienia skierowany jest przede wszystkim do zamawiającego. Izba nie podzieliła również stanowiska Odwołującego, że treść wezwania została przez Zamawiającego wadliwie skonstruowana. Nie ulega wątpliwościom, że było ono wystarczające konkretne. Oczekiwania Odwołującego co do tego, w jaki sposób powinno zostać sformułowane takie wezwanie, nie znajdują uzasadnienia w przepisach ustawy Pzp. W ocenie składu orzekającego Izby, Zamawiający w jasny sposób wskazał, co ma być przedmiotem wyjaśnień.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących dokonanej przez Zamawiającego oceny wyjaśnień udzielonych przez Odwołującego:

Zdaniem składu orzekającego Izby, postawione w tym zakresie zarzuty również nie podlegały uwzględnieniu. Należy zauważyć, że Odwołujący nie odniósł się do wszystkich kwestii, które zostały przedstawione przez Zamawiającego w uzasadnieniu czynności odrzucenia jego oferty. W pkt 3 uzasadnienia Zamawiający wskazał: „Analiza całości złożonych wyjaśnień prowadzi bowiem do wniosku, że wykonawca wielokrotnie ograniczał się do przedstawienia końcowych wartości przyjętych w kalkulacji lub ogólnych deklaracji dotyczących sposobu realizacji zamówienia, nie wykazując jednocześnie założeń przyjętych do kalkulacji ani nie przedstawiając dowodów umożliwiających ich obiektywną weryfikację. Dotyczy to w szczególności sposobu kalkulacji kosztów rozruchu technologicznego. Wykonawca wskazał wartość przyjętą dla tego elementu, jednak nie wyjaśnił, jakie czynności objęto tą kalkulacją, jakie nakłady pracy oraz zasoby techniczne przyjęto do jej sporządzenia, ani w jaki sposób ustalono przedstawioną kwotę. Przedłożone dokumenty nie pozwalają również na zweryfikowanie, czy wskazana wartość obejmuje wszystkie obowiązki wynikające z Opisu Przedmiotu Zamówienia, w szczególności czynności niezbędne do przeprowadzenia rozruchu technologicznego zgodnie z wymaganiami Zamawiającego. Analogiczne zastrzeżenia dotyczą przedstawionej kalkulacji kosztów robocizny. Wykonawca wskazał określone wartości liczbowe, jednak nie wykazał przyjętych norm czasowych, zakresu czynności objętych poszczególnymi pozycjami ani metody ich ustalenia. W konsekwencji Zamawiający nie uzyskał możliwości zweryfikowania, czy przedstawiona kalkulacja obejmuje pełny zakres robót wynikający z dokumentacji zamówienia, czy też odnosi się jedynie do wybranych czynności.

Również w odniesieniu do kosztów ogólnych oraz kosztów administracyjnych wykonawca nie przedstawił wyjaśnień pozwalających ustalić, czy oraz w jaki sposób koszty te zostały uwzględnione w cenie oferty. Złożone wyjaśnienia nie zawierają informacji umożliwiających ocenę czy koszty związane z organizacją realizacji zamówienia, obsługą kontraktu, nadzorem, koordynacją robót oraz pozostałymi czynnościami organizacyjnymi zostały objęte kalkulacją ceny, czy też wykonawca przyjął odmienne założenia. Samo przedstawienie końcowej wartości ceny nie zastępuje obowiązku wykazania sposobu jej kalkulacji. Zamawiający zwraca również uwagę, że część przedłożonych dokumentów ma charakter wyłącznie pomocniczy i nie odnosi się bezpośrednio do elementów wskazanych w wezwaniu. Przedstawione materiały nie pozwalają na powiązanie ich z konkretnymi pozycjami kalkulacji ceny ani na ustalenie, jaki wpływ miały na wysokość zaoferowanej ceny. Tym samym dokumenty te nie mogą zostać uznane za dowody potwierdzające prawidłowość przyjętych założeń kalkulacyjnych w rozumieniu art. 224 ust. 5 ustawy Prawo zamówień publicznych.” Wprawdzie na wstępie Zamawiający zauważył: „Pozostałe stwierdzone przez Zamawiającego braki wyjaśnień nie stanowią samodzielnej podstawy odrzucenia oferty”, jednakże następnie dodał: „jednak pozostają istotne z punktu widzenia oceny ich kompletności, spójności oraz wiarygodności. Analiza całości złożonych wyjaśnień prowadzi bowiem do wniosku, że wykonawca wielokrotnie ograniczał się do przedstawienia końcowych wartości przyjętych w kalkulacji lub ogólnych deklaracji dotyczących sposobu realizacji zamówienia, nie wykazując jednocześnie założeń przyjętych do kalkulacji ani nie przedstawiając dowodów umożliwiających ich obiektywną weryfikację.” Podobnie na zakończenie, Zamawiający stwierdził: „Powyższe okoliczności nie stanowią samodzielnych podstaw odrzucenia oferty.”, jednakże dalej zauważył: „Potwierdzają jednak dostrzegalną w całych wyjaśnieniach tendencję do przedstawiania ogólnych twierdzeń oraz końcowych rezultatów kalkulacji, bez wykazania procesu prowadzącego do ich ustalenia oraz bez przedstawienia dowodów umożliwiających Zamawiającemu ich weryfikację.”, po czym Zamawiający jednoznacznie stwierdził: „W konsekwencji także w tym zakresie wykonawca nie zrealizował obowiązku wynikającego z art. 224 ust. 5 ustawy Pzp, zgodnie z którym to na nim spoczywa ciężar wykazania, że zaoferowana cena obejmuje wszystkie koszty realizacji zamówienia i nie ma charakteru rażąco niskiego.” Mając na uwadze powyższe, skład orzekający Izby nie podziela stanowiska Odwołującego, że były to okoliczności niemające istotnego znaczenia. Z ww. uzasadnienia wynika jedynie, że w ocenie Zamawiającego nie są to kwestie tak istotne jak dwie pierwsze, samodzielnie nie stanowią podstawy odrzucenia oferty, ale łącznie już tak. W konsekwencji, niezależnie od oceny argumentacji Odwołującego przedstawionej w odniesieniu do dwóch pozostałych podstaw odrzucenia jego oferty, należy uznać, że czynność ta nie została w pełni zaskarżona przez Odwołującego, a w konsekwencji podniesione w tym zakresie zarzuty nie mogą zostać uwzględnione. Jedynie zatem dodatkowo należy zauważyć, że treść wyjaśnień w zakresie kosztów gwarancji i rękojmi udzielonych przez Odwołującego w toku postępowania o udzielenie zamówienia (brak kosztów) różni się od stanowiska przedstawionego przez Odwołującego na rozprawie (brak możliwości ustalenia kosztów).

Biorąc pod uwagę powyższe, Izba orzekła, jak w sentencji, na podstawie art. 553 oraz art. 554 ust. 1 pkt 1 a contrario ustawy Pzp.

O kosztach postępowania odwoławczego Izba orzekła na podstawie art. 557, 574 i 575 ustawy Pzp oraz § 8 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania (Dz. U. z 2020 r. poz. 2437).

Przewodnicząca: